칼 포터는 “인생은 끊임없는 문제해결의 과정”이라고 했다. 우리들의 삶의 방향을 정하는 정치과정 또한 그러한 것 같다. 오늘날 사회가 직면한 문제를 해결하기 위한 핵심 수단과 형식은 민주주의다. 민주주의는 사회 구성원 누구라도 주인의 삶을 살도록 지켜주는 주요한 정치체제다. 또 복잡다단해진 현대 사회의 다양한 이해관계로부터 발생하는 문제들을 참여와 연대, 대화와 타협을 통해 스스로 해결하도록 만든다. 문제를 해결한다는 것은 무엇인가. 우리 삶의 형식과 사회적 관계를 새롭게 규정해 나간다는 의미일 것이다.
매일 신문지상에는 정치에 관한 일들로 넘쳐난다. 이는 국민 또한 정치에 마음을 기울인다는 반증이다. 대다수 국민이 정치에 마음을 기울이는 것은 현실에서의 일상이 고단한 탓이다. 안정된 일상을 추구하기 위한 개인적인 노력은 보다 큰 틀인 정치의 안정 없이는 이루기 힘들다. 정치가 불안할수록 안분자족의 일상을 획득하는 일은 가혹해진다.
정치가 믿을 만한 것으로 작동해야 한다. 그러기 위해는 무엇보다 민주주의가 제대로 움직여야 한다. 그 동력은 정치에 대한 시민의 자발적 참여라 할 수 있다. 거기에 하나를 더 한다면 지방자치다. 이는 튼튼한 민주주의의 잔뿌리가 된다.
민주주의의 잔뿌리를 이루는 영양소 중 하나는 ‘주민참여예산’이다. 지금까지 지난 6회에 걸쳐 각국의 ‘주민참가예산’을 보아 왔다. 그 도입은 대부분이 지방정부의 수장이 정해서 행하여져 온 것이었다.
우리나라에서는 2011년 6월에 대통령령이 발포되어 ‘주민참여예산제’의 도입을 지방정부(광역시도 포함)에 의무화하였다. 국가가 주민참가 예산을 지방자치체에 의무화한 예는 지금까지 선진국에서는 아직 찾아볼 수가 없다.
대통령령을 받아서 소관 부처인 행정자치부는 ‘주민참여예산제’의 요강을 작성해 조례 제정의 설명이나 도입의 절차를 공표했다. 조례안으로서는, 3개의 모델로부터 1개를 선택해서 도입하도록 요구했다. 그리고 2011년 9월에는 지방재정법에 다음과 같은 규정이 마련되어졌다.
즉, 제39조 (지방 예산편성 과정에 있어서의 주민참가) ‘① 지방자치체의 대표는 대통령의 정함에 의해 지방 예산편성 과정에 주민이 참가하는 절차를 준비하고 이것을 시행해야 하다. ② 지방자치체의 대표는, 제1항에 의해 예산편성 과정에 참가하는 주민의 의견을 수집하고, 이 의견서를 지방의원에게 제출하는 예산안에 첨부할 수 있다’. 또 동(同)법 시행령 제46조로 주민이 참가할 수 있는 방법으로써 1. 주요사업에 관한 공청회 또는 간담회, 2. 주요사업에 관한 서면 또는 인터넷에서의 설문조사, 3. 사업공모, 4. 이외에 주민의 의견 수집에 적합하다고 인정한 것에 관해 조례로 정하는 방법을 제시하고 있다. 이 규정에 의해, 모든 지방정부는 조례로 ‘주민참여 예산제’를 정하고, 2012년부터 준비해 2013년도 예산편성부터 주민이 직접 참가하게 되었다.
원래 ‘주민참가’라고 하는 ‘주민이 자주적인 의사에 근거하는 행위에 대해서 국가가 의무화하는 것’에는 논의도 많다. 국가가 주민참가 예산을 의무화하는 것도 지극히 드문 것이다. 그러나 의무화한 이상 그것을 ‘주민참가의 새로운 형태’로써 이룩해 가는 것도 하나의 방법이다.
주민이 정부의 예산이라고 하는 정치적으로도 중요한 의사결정에 참가하는 것 자체, 대단히 의의있는 것이다. 지방선거도 해마다 투표율이 떨어지고 있어 대표제 민주주의가 수상해지고 있는 현재 ‘주민참가 예산제도’는 대표제 민주주의를 보완하는 직접 민주주의로서 효율적으로 기능할 수 있다고 본다. 물론 투표율이 낮아도 선거로 뽑히면 대표자가 되고, 대표자에 의한 의회의 결정이야말로 민주국가의 기본이지만 아주 적은 국민의 선거에 의한 대표가 진정한 시민의 대표로서 충분한지 어떤지는 문제를 제기해도 좋을 것이다.
대표제를 보완하는 역할을 가진 주민참가 예산의 문제는, 그것을 어떻게 효율적으로 기능시킬 것인가에 있다. 먼저, 그 효율적인 기능에 관해서는 지난번에도 언급한 바가 있는 토의 데모크라시(democracy)가 중요하다고 본다.
참가하는 주민에게는 참가한다고 하는 의식과, 의회정치와의 토의가 불가결하다. 이것이 바로 시민의 정치와 의회정치와의 토의 데모크라시(democracy)인 것이다. 또 주민의 참가자는 행정으로부터 지정된 특정한 ‘주민’으로 구성되어 있어 일반의 주민이 배제되는 사례도 많다. 더욱이 예산편성에 있어서 어느 정도의 규모와 내용에 대해서 주민이 관련되어 있는 것인가, 수장과 의회와의 관계도 불투명한 곳이 많다.
국가에서의 ‘톱다운(top down)’형식에서 시작된 시민참가 예산이지만, 앞으로는 실효성 있는 제도로서 ‘보텀 업(bottom up)’방식을 더욱 더 기능할 수 있도록 제도적인 장치와 운용을 개선하면서 활용하는 것으로 정부의 책임성과 투명성이 비약적으로 높아지는 것을 기대할 수 있다고 본다.
감히, ‘주민참여 예산제’는 우리나라의 민주주의를 세계의 선진민주주의 시스템으로 향상시킬 가능성을 숨기고 있는 것이다.
홍 만 표 日 메이지대 시민거버넌스연구소 연구추진원. 지역정책학 박사