“민의는 적어도 대표를 선택할 뿐만 아니라 시민참여 예산과 예산이라는 중요한 정책 결정에 참여할 수 있는 구조를 마련하는 것이 매우 의미 있는 일이다”

 

대의 민주주의를 전제로 하면서도, 시민참여 예산과 같은 직접 민주주의가 그것을 보완하는 게 오늘날의 민주주의다. 직접 민주주의, 그 구체적인 방법에 관해서는 여러 가지 방식이 있다. 민주사회를 둘러싼 상황을 정리하면서 앞으로의 시민참여 방식을 생각해보고 싶다.

 

‘시장의 실패’, ‘정부의 실패’라는 말이 있다. 모두 경제학 용어이다. 또한 실패학이라는 말도 있다. 실제로 실패학회는 NPO 법인조직이 있다. (‘실패학’ 창시자 畑村 洋太? 씨의 저서 ‘실패학의 권유’. 코단샤, 2005년)

실패학회에서는 과거의 사고나 불상사 등의 사례를 배우고 예방하는 것을 연구대상으로 하고 있다는 점에서 같지만 실패는 사회, 경제상황의 변화와 함께 그 정의와 요인도 달라진다. 실패를 정확하게 인식하고 잘못을 시정하기 위한 새로운 방안이다. 솔루션을 찾을 수도 있다. 실패를 방치해 두면 곧 그것이 주위까지 여파가 가는 경우도 있다.

 

‘시장의 실패’(market failure)는 시장이 효율적이 되기 위해서는 참가자의 자유로운 경쟁을 보장하지만, 그것은 어떤 요인으로 방해하면 시장은 비효율적으로 바뀐다. 이것이 곧 ‘시장의 실패’다. 시장 실패는 독과점 기업의 대두와 정보의 비대칭성(생산자들에게만 유리한 정보를 보유), 외부성(시장을 통하지 않는 거래) 등의 요인을 들 수 있는데 그 중 하나가 공공재의 존재이다. 공공재는 시장에 필수적인 제품 서비스이면서 시장에서 가격이 성립하지 않기 때문에 민간 제품처럼 시장에서 공급되지 않는다. 공공재는 일반적으로 외교, 국방, 사법, 경찰, 소방, 도로 등의 순 공공재 (pure public goods)를 들 수 있는데 여기에서의 실패는 정부가 해결하게 된다.

 

정부는 순수 공공재를 국민으로부터 강제적으로 징수하는 조세를 재원으로 공급한다. 공공재에는 민간에서 공급되어 온 교통이나 교육, 의료 등 준 공공재 (quasi-public goods)도 있다. 또한 제품 서비스가 있는데, 공공경영론이 행정학과 재정학의 분야에서 논의되면서 보다 효율성이 높은 민간에 가까운 제품으로 서비스를 제공하게 됐다.

 

공공재는 재무행정 개혁과 함께 정부의 효율화·활성화가 강하게 요구되고 공공재의 제공은 가능한 민간으로 옮겨 민관 공동화가 진행돼 공공재의 ‘시장 실패’ 범위를 좁혀왔다. 그러나 이러한 신자유주의 하에서 진행된 시장원리에 근거한 정부의 효율성은 2000년 전후부터 민주적 결정에 따라 해결해야 한다는 새로운 공공 거버넌스론(New Public Governance) 내지 신공공서비스론(New Public Service)으로 논의되게 됐다. 거버넌스론의 대두는 지나친 공공권의 시장화에 대한 공공의 요구이기도 했다.

 

시장의 실패를 정부가 해결하기 위해 정부가 생산자로 개입하게 될 것이지만 정부의 생산은 그 결정에서 시장원리가 작동하지 않기 때문에 비효율적인 상황에 빠져버릴 경우가 있다. 정부의 의사결정은 물론 민주적 절차에 의해 행해지더라도 민주적 결정은 효율성을 보장하는 것은 없다. 여기에 ‘정부의 실패’가 발생한다. 그러나 정부의 생산에 민주적 절차를 분리 할 수 없다. 비록 비효율적 생산에도 민의라면 당연히 생산이 이뤄지게 된다. 1980년대부터 공공 경영론은 정부에 시장 매커니즘을 인식시키고 효율적인 생산에 노력하게 같은 개혁을 촉구해 왔지만, 이후의 논의는 민주적 거버넌스론으로 기울어져 왔다.

 

정부는 경제 합리성을 추구하면서도 민주성은 항상 우선해야 한다는 것이다. 민주성은 주민의 목소리가 정부에 도착하도록 확보돼야 한다. 주민들의 목소리가 반영되지 않을 수 있다. 투표율의 저조다. 투표에 의해 선정된 대표는 비록 투표율이 낮아도 주민의 대표로서 정부의 의사결정을 한다. 최근 지방선거의 투표율은 점점 낮은 투표율이 계속되고 있다. 대표 결정은 ‘민의’라고 한다. 투표하지 않는 주민은 결정에 아무것도 말할 자격은 없지만 이 상태가 정상이 아니다. 민의는 적어도 대표를 선택할 뿐만 아니라 시민참여 예산과 예산이라는 중요한 정책 결정에 참여할 수 있는 구조를 마련하는 것이 매우 의미 있는 일이다.